本文发表于《北大法律评论》2013年第14卷第2辑。点击此处下载文章PDF版本。

 

　　摘要：商业预付卡正在成为一个部门的“货币”，它的积极方面在于可以减少现金的使用、便利公众支付、刺激消费繁荣、便利企业获得现金流，对消费者和商业机构都有利。但由于我国的人工成本低，服务部门的员工加班产生的超额价值没有被购买，因此服务部门发放的预付卡会产生净增加的支付手段，弱化中央银行调节货币的功能。鉴于预付卡的负面影响，例如对于侵犯消费者合法利益的状况缺乏监管和治理、扰乱税收管理秩序、助长腐败等问题，目前我国已经开始对预付卡进行规制，但由于此现象背后深刻的社会原因，管理效果欠佳，只有解决商业机构资金运作的难题才能从根本上管理好预付卡市场。

　　关键词：“部门货币” 预付卡 支付手段 资金融通

　　

　　一、“部门货币”概述

　　（一）“部门货币”的兴起

　　货币是一个历史范畴，产生于原始社会末期。一般认为，货币具有价值尺度、流通手段、贮藏手段、支付手段、世界货币的职能。我们熟悉的纸币叫法定货币，是指不代表实质商品或货物，发行者没有将货币兑现为实物的义务，只依靠政府的法令使其成为合法通货的货币。[1]各国均会规定自己的法定货币，以确保流通秩序。我国《中国人民银行法》16条规定：“中华人民共和国的法定货币是人民币，以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。”

　　现在，我们的生活中开始出现一种新的“货币”形式。一些商业部门开始通过发放具有储值、支付、结算功能的预付卡（储值卡）融通资金。这些预付卡（储值卡）无处不在、无所不有，已经深入到我们生活中的各行各业。名目繁多的预付卡包括了购物卡、粥卡、按摩卡、理发卡、公交卡、电卡、水卡等等。随着信息化的发展，行业预付卡应用越来越广泛，发行规模与消费规模都在快速增长。据中国商业联合会商业预付卡规范工作委员会出具的《中国商业预付卡行业报告》显示，2011年预付卡的发行规模达到16700多亿人民币，同比增长达到18％，而消费规模达到12794亿元，同比增长23.4％。[2]这些预付卡不具备法定计价单位的属性，不是真正意义上的货币，但对现金具有高度的替代性—预付卡（储值卡）正在代替货币流通，成为一个部门的货币。

　　对于“部门货币”的功能，从北京“公交一卡通”的例子可以看得非常清楚。北京市民乘坐公共交通一般会使用“公交一卡通”，购买这张卡时需要交付20元押金，提前充值一定金额（预付），然后在乘坐公交和地铁时都可使用，刷卡就完成支付，每次使用金额和卡中余额会显示在刷卡器上。这张小小的卡片就具有了储值、支付、结算的功能，完全可以替代现金在公共交通领域使用。此外，公交卡还具有透支功能，比如乘坐一次地铁需支付2元，但如果卡中只剩下1元，还是可以透支1元完成这一次的乘坐。发放“一卡通”的公交公司就具有了商业银行吸收存款的职能。早有媒体报道，北京有4000万张“一卡通”，每张卡收20元押金，即使不计算充值费用，那么也达到8亿元，这是一笔巨大的现金流，而按一年定期存款利率3.5％计算，仅沉淀押金的年利息就达2800万元。[3]

　　除具有储存、消费、结算这三大货币基本功能外，很多储值卡还发展出一些衍生功能，比如，社会捐献的功能，把这些储值卡攒下来的积分捐给组织，组织把积分换成钱再捐献给弱势群体。

　　国家已经出台了对商业预付卡进行管理的文件[4]，特别是将预付卡进行了分类—分为单用途预付卡和支付机构预付卡。单用途商业预付卡是指从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业发行的，仅限于在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证，包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡。这类预付卡的典型例子是粥店自己发行的粥卡，持卡人只能在这家粥店（或其连锁店）买粥，消费用途比较单一，没有专门的第三方发卡机构参与进来。支付机构预付卡，是指发卡机构以特定载体和形式发行的，可在发卡机构之外购买商品或服务的预付价值。这类预付卡较多地运用于百货商场，比如，北京的资和信电子支付有限公司发行的商通卡，在王府井百货、家乐福、双安商场等地方都可以使用。消费者拿卡到百货店购物，百货店再和发卡部门结算，所以发卡部门就类似于一个商业银行，它面向不特定公众，发行规模大，吸收资金数量多，所以它的货币性质更加显现。

　　（二）“部门货币”现象背后的社会成因

　　并非所有的商业部门都有能力发行“部门货币”。货币的本质属性是债务。法定货币是国家向人民借的债，“部门货币”是商业部门向消费者借的债，本质上是一种资金融通。国家借债依靠的是国家信用，商业部门要发行“部门货币”，同样也需要有信用。在中国发卡的商业机构可以分为两类，一类是垄断性企业，比如电力公司、水公司、天然气公司，这些城市公用设施服务体系本身提供的服务具有“自然垄断”的特性，人们需要接受它的服务。而这些部门一般由政府主导，所以在老百姓心中，这些企业代表着国家，或者说实际上它们就是政府的部门，信用度很高，它们预售的产品和服务，老百姓信得过，所以大家愿意事先在卡中存入资金。另一类是具有一定品牌美誉度的企业、有某种特殊功能的企业，消费者对这类企业建立了信任，才导致发卡的可能。比如，某个健身系统、餐厅系统，有较高的美誉度，或者有特殊服务功能，如足疗、看牙，服务质量也必须能够满足消费者的需求才能获得他们的信任。老百姓基本上信任了这个企业，才愿意把钱提前存在那儿。

　　但是，“部门货币”现象在中国特别突出，在国外没有这样常见，国外一般使用打折券或礼品卡。那是因为中国的企业特别有信用，货物及服务质量水平都特别高吗？不是的。“部门货币”作为一种金融现象，它的背后还存在着深刻的社会成因。

　　首先，它迎合了消费者的需求。对于持卡人（消费者）而言，“部门货币”最明显的优点是使用方便，不需要携带大量现金。人民币有很多缺点，比如，容易磨损、点钞费时、找钱不便、真假难辨、易被抢劫、无打折优惠等，用卡消费就比较方便。而与使用银行卡相比，消费者使用“部门货币”可以享受更多购物（或服务）优惠，消费者提前存人现金，一次性买卡充值后可以消费很长时间，相当于批发，所以比零售价格更便宜。“部门货币”之所以可以提供比银行卡更优惠的折扣在于，银行卡的成本很高，比如要建立网络、需要结算系统等等；但是部门卡系统很小，成本低。“部门货币”的网络就是一个部门，它们与银行卡的竞争就像蚂蚁兵团和大象的竞争一样：蚂蚁行动快，大象动作很慢；蚂蚁丢兵少卒不要紧，但是大象家族少一个就很关键。此外，基于中国文化逢年过节送礼的社会背景，预付卡（储值卡）还可以作为礼品赠送，特别是小额卡不记名，非常方便。赠送储值卡还能起到避税的作用，许多单位给员工发放福利就是采取这种方式。

　　另外，“部门货币”可以帮助形成固定化的、具有共同爱好的消费群体。各式各样的预付卡用契约的方式把消费者连在一起，并且把社会群体进行了分类，持卡人就具有了“会员”身份。而现金与银行卡的持有人对一个特定部门来说没有任何身份。所以这些卡具有了区分业余爱好、形象设计、时尚搭配和关注市场潮流的功能。比如，航空里程卡是航空公司向客户发行的，有时它的功能甚至比货币强大：锁定大范围的固定客户群；鼓励多消费，持卡客户可以享受打折优惠，消费积累到一定程度可以转让里程、兑换奖品，还可享受VIP服务，如在机场休息室休息，享受免费饮料、食品、网络服务等等。

　　而对于发卡方而言，“部门货币”带来的好处更是显而易见。银行卡是一种三方契约关系—消费者、商店和银行，而商业机构的预付卡，特别是单用途预付卡，它的合同关系是两个主体—消费者和商店。消费者使用银行卡时，是在银行系统中进行结转的，资金到达商户的账户已经是在消费完成之后的一段时间了。但是发放预付卡，资金首先进入商业机构的账目，商业机构可以立刻获取大量现金流。对商家而言，在市场竞争中取胜的非常重要的因素是获得大量现金流。拥有了现金流，就获得了交易主动权。现金流也利于企业的扩张，比如地铁公司可以进行网络维修，粥店可以扩张门市、扩大经营。特别是在商业机构贷款困难的情况下，发行储值卡带来的现金流可以帮助企业渡过难关，扩宽投资渠道。

　　（三）“部门货币”的发展趋势

　　目前，“部门货币”的主要竞争者是银行卡（包括借记卡和信用卡）。在银行卡领域已经有了“银联”（中国银联股份有限公司），它已经建立了全国银行卡跨行信息交换网络，实现了银行卡全国范围内的联网通用。但是，目前“部门货币”还无法通过行业协会进行联网协调，发放预付卡的服务业和第三方支付机构均未成立专门的协会。在国外，一个行业发展时间久了都会成立协会，协会享有定价权，可以与这个行业的竞争对手谈判。比如香港特别行政区的公共小型巴士商会、地铁协会和银行公会可以就“八达通”（香港特别行政区通用的电子收费系统，应用于公交、餐饮、百货、停车等诸多领域）问题谈判。我国行业协会的发展还有待市场的进一步发展。

　　不过，银行业是通过降低收费、限制数额与“部门货币”恶性竞争，还是与“部门货币”发行方合作，共享利润，仍处于未知状态。未来，“部门货币”可能以这样的方式与银行卡结合：金融机构和非金融机构合作做金融生意，卡由非金融机构发，而由金融机构来做结算，金融机构仅仅是一个“管账的”，部门利益与金融机构利益会得到结合与博弈；而“部门货币”也可能与电信网络（手机）结合，那么，也将产生部门利益与电信网络利益的结合和博弈。最终，将形成超级垄断，移动通信运营商就会变成中国最大的非金融机构的“部门货币”发行方。随着信息科技的发展，刷卡终端、消费网络、电子记账、充值服务、结算平台、后台数据库都会被整合（但此时，机器、网络的提供者和制造商是不承担责任的），第三方支付平台将成为网络金融的一个典型。

　　二、“部门货币”与货币创造

　　“部门货币”（预付卡）在一个部门内部运营，高度替代了法定货币，给中央银行执行货币政策带来了极大的挑战。因为这种支付方式并不在央行的控制之下，但是却能在市场中代替甚至创造货币的流通。

　　（一）发卡公司的类商业银行化

　　发卡公司发卡时往往可以起到类似商业银行的作用。假设存在一个发卡公司，另外一个公司需要购买一些预付卡发放给员工做福利，买卡公司支付人民币给发卡公司，发卡公司给买卡公司预付卡。发卡公司拿到人民币，钱暂时放在发卡公司那里，发卡公司没有动力将这笔钱存入银行（因为银行利息太低），而会把钱进行投资或放贷，这时候，发卡公司具有了类似商业银行的货币创造功能。

　　首先来看一下人民币的发行机制。通常而言，中央银行是通过对商业银行的控制实现对货币总量的调控的。中央银行有两个库—发行库和准备库，钱印出来之后先放在发行库，发行库跟商业银行的窗口连在一起，当发行库的钱进入商业银行的窗口，我们就叫发行；当这个钱从商业银行退出发行库，进一步进入准备库，就叫回笼。比如，政府想要投放大量资金到市场中提振经济，就要先印出人民币然后投放到商业银行，商业银行再通过各种各样的途径，贷款到流通领域。

　　那么，什么是商业银行创造货币的功能？比如，假设中央银行的法定存款准备金率是25％,A客户将100万元现金存入第一家商业银行，银行留下25万元（100*25％）缴存法定存款准备金，然后向B客户发放贷款75万元（100 *75％ ），当B客户拿到75万元贷款后，向C公司购买了货物，C公司将这笔款项存人第二家商业银行，银行留下18.75万元（75*25％），再向D公司贷出余下的56.25万元（75*75％），依此类推……存款人可以同时从商业银行中将这些存款取出，那就会比之前的100万元多出许多，这就是商业银行活期存款创造派生存款，即货币创造的功能。

　　当发卡公司也具有商业银行的功能时，它也可以创造货币。比如，发卡公司卖卡得到人民币，将其资金贷出去，然后借款者可能又去买卡，钱又进入发卡公司，卡再发放出来，依此类推……这个过程可能不如商业银行体系运作那么快，但是也存在这种可能性。可能有人提出质疑，如果大家都消费，而且都是用人民币买的卡，人民币的数量控制了，卡的数量不就控制了吗？特别是，我国法律规定了由中国人民银行（中央银行）来执行货币政策，控制货币总量，保持币值的稳定。央行垄断了人民币的发行权，并享有法律保障，垄断市场中流通的支付手段。[5]这就引出我要讨论的第二个问题：卡的价值是如何形成的？事实上，有一部分发卡的数量却不是由人民币控制的。

　　（二）“纯粹部门货币”的货币创造功能

　　服务部门的预付卡具有独特的货币创造方式。就商品价值理论而言，货币是商品价值的体现，价值由劳动创造，劳动又分为必要劳动时间和剩余劳动时间，必要劳动产生必要价值，剩余劳动产生剩余价值，超额劳动（加班）产生超额价值，超额价值产生超额支付手段，超额支付手段就产生超额人民币。在中国，服务领域预付卡的情况不同于实物领域，一个小美容店（或足疗店、宠物店、健身房等服务部门）发卡的情况与大超市不同。

　　如果是超市等实物领域发行储值卡，不会增加支付手段及其流通量，因为商品的成本主要是物料成本而非人工成本，不由商店控制，商店的利润是比较固定的，让利的空间有限。所以，商店的成本限制了它的发卡量。比如生产一台苹果手机，人工成本只占整个生产成本的1％-2％。但是，美容店等服务部门就不同了，美容店的成本主要是人工成本，至少占整个生产成本的35％-50％。对于手机厂商，生产成本不能由厂商自己决定，因为老板也需要从别的厂家采购原料，因此，生产成本限制了厂商超额发行储值卡，他们给的折扣不会太多；但是在美容店等服务部门，特别是中国，人工成本可以由商家自己决定，老板可以让员工加班，但是工资却不上涨，加班这部分的超额劳动就会创造超额价值，从而产生超额利润。而这部分利润是没有用人民币来购买的（老板没有付加班费）。如果手机厂商和美容店的员工都加班的话，前者多生产出产品，但同时也多消耗了原料，在人工成本比较低的情况下，净收人有限；后者多加班一小时，只是多消耗了体力，在员工工资不变的情况下，就可以产生净收入。如果美容店加班的员工产生的超额价值没有被人民币购买，而同时，美容店依靠发卡换回人民币，就等于创造了货币。美容店员工加班，产生的超额价值归属美容店，老板就可以用超值的这部分去发一些卡，而如果这部分卡不是客户用钱买走的，而是美容店赠予的，受赠人再将其卖掉，换成人民币，这些人民币就是净支付的增加，最终可能导致市场中的支付手段流通量增加，从而导致通货膨胀。

　　比如，有人花100元买一张面值120元的美容店储值卡，然后持卡人再将这张卡有偿转让，转让价格是110元，此时，多出来的10元就是净增加的支付手段，因为这10元代表的消费力，美容店老板可以通过要求员工加班来提供，而中国的人工费用低，所以相较于商品实物部门，服务部门会产生净增加的支付手段。再举一个例子，比如公交部门有个特点：多载一个人少载一个人对其成本没有多大影响（边际上没有差异）。如果公交部门发出面值120元的卡，只收了乘客100元现金，剩下的20元当做奖金送出，乘客多坐两趟车对公交部门的成本没有什么影响，因为它不是精细地靠原料成本计算，即便是一趟空车也得耗油，而多载几个人也不会多耗几升油。

　　但是，商品实物部门则不一样。例如，月饼店发月饼卡，月饼的销售具有季节性，过了中秋节之后月饼店再折价购回储值卡。假设甲店发放了面值为1万元的月饼卡，乙单位以9500元购买，中秋节之前，乙单位买了5000元的月饼，中秋节后，月饼店以一定折扣回购储值卡，或者根本就不再收回，那么月饼店至多净得4500元。这种经营模式是否创造货币？我认为不会创造货币。月饼店只是抬高了月饼价格，没有创造货币，因为员工没有加班，没有超额劳动，只是消费者遭受了损失。

　　换言之，商店发行的储值卡不会造成流通市场的支付手段“净增加”，因为卡上的面值及其代表的购买力与买卡人支付的人民币数额一致；但服务消费领域的储值卡可以净增加支付手段，如果预付卡中所代表的一部分购买力没有用钱换取，预付卡进入流通领域，就可以使本来退出流通领域的人民币，又重新回到流通领域，与“商业银行创造货币”的结果相同。我将这部分净增加的支付手段称为“纯粹的部门货币”。

　　可能有人会提出反驳，上述美容店的例子中，多出来的10元钱还是人民币，没有增加人民币的流通量，只不过是人民币重新分配了。我认为这种反驳是难以成立的。因为这10元钱的本质和其他人民币不同。没有储值卡的时候，发行对应100元的人民币就够了，但是有卡之后，要多发10元才够。第一，这10元钱是进入商业银行的储蓄账户，还是进入消费市场，已经不再由中央银行决定，而是由美容院决定，本质上货币发行权被美容院分享；如果这种情况增多的话，中央银行控制通胀的能力就会减弱。第二，在通胀时期，中央银行收紧银根，但这10元钱不受影响，依然在流通市场消费。第三，美容院分享了原来只属于中央银行的控管权，而美容院不是政府，也非金融机构。这10元钱离中央银行、金融机构越来越远，离美容院越来越近。在政府出台法律意见监管预付卡之前，超过1000元的预付卡发了很多，货币乘数也更大。

　　而随着信息化的发展，“部门货币”不可小觑。因为电子信息与网络技术可以在中央银行控制系统之外发展，并行地分化或整合“部门货币”。数以万亿的中小企业的储值卡以分化的模式存在，网上第三方支付又以整合的模式存在。它的分化整合模式离银行越来越远，离非银行机构越来越近，钱完全可以不回到银行，只在自己的系统里循环。特别在高通胀、负利率时代，人们更加不愿意把钱放入银行。如果网络第三方支付系统提供“赊账”业务，它也会像商业银行一样，在一定周期内“创造货币”。

　　三、“部门货币”存在的法律问题及所受规制

　　（一）存在的法律问题

　　“部门货币”的产生给现有的法律和规制体系带来了极大的挑战。

　　1.“部门货币”挑战货币政策

　　如前所述，商家通过预付卡创造出来的货币在中央银行控制之外运行，“部门货币”弱化了中央银行的功能。尽管早在2006年，商务部办公厅《关于购物返券有关问题征求意见的函》以及国务院纠正行业不正之风办公室《关于代币购物券（卡）有关问题征求意见的函》就对预付卡的性质作出认定[6]：商业企业发行的购物券（卡）属于债权凭证，是商家的一种促销手段，不属于法律禁止的代币券（卡）的范畴。但是，大量商业预付卡确实圈走了银行的资金，造成货币在国家金融体制外的循环。货币发行、调整货币政策、调节利息、调节存款准备金、公开市场活动是中央银行的调节手段。但是这些方面在“部门货币”领域都被弱化了，特别是前面分析的服务部门的预付卡情况。央行加息或提高货币存款准备金比率对这些“部门货币”没有调节作用。比如，我们买了糕点卡，和糕点店约定一年可以买100个糕点，如果一年内粮食涨价，老板也必须给我这么多的糕点，因此这个合同是固定的，这就能把通货膨胀抵消一部分，具有购买期货一样的抗风险能力。预付卡的储值、支付、流通转让、保值的功能，使得发卡机构变成了小型金融机构，“部门货币”影响了市场中的现金流，甚至可以影响物价。

　　2.“部门货币”可能损害消费者利益

　　“部门货币”同时也给消费者利益造成了新的威胁，“部门货币”导致消费者利益保护的缺位。比如，商业部门突然倒闭（停业、破产或被收购等），不再退还预付卡中的余额[7]；发卡机构提供服务质量降低，因为发卡太多，消费者接受服务需要排队久等；发卡商家提供的货物、服务造成了消费者损失，比如加油站的汽油质量出现问题，毁坏了汽车发动机。因为消费者接受了预付卡，相当于被绑定需要接受特定发卡单位的服务，所以消费者的利益受到损害。

　　3.“部门货币”扰乱了税收财务管理秩序

　　此外，“部门货币”扰乱了税收和财务管理秩序，助长了腐败行为。因为企业给员工发放福利购买购物卡时，可以开成办公用品、会务费等的发票，计入企业成本，不需要缴纳企业所得税，发放到职工手中也可以免交个人所得税，可以避税的特点助长了预付卡的流行。而以各种购物卡的形式进行的行贿受贿也屡见不鲜，如《人民日报》在2011年曾刊发的文章“购物卡考验反腐调适能力”，指出“北京市石景山区检察院一份报告显示，以购物卡贿赂的案件，2009年占到了行收贿案件总数的83.3％”。正因为如此，对预付卡、购物卡腐败之风的打击才促成了后续监管文件的形成。

　　（二）对“部门货币”的规制

　　“部门货币”带来了这些法律问题，在国家对它进行专门监管之前（当时还缺乏特别法约束，也缺乏专门机构的监管），只适用《合同法》等一般法。举例而言，某餐馆或者健身房自行发放了储值卡，吸收资金从事多种经营活动，如对外借贷、开发房地产、增开门店等，都属于“短钱长用”。这种现象缺乏事前的法律约束和规制，如果商业部门破产，则只能通过诉讼解决纠纷，但在这种情况下，消费者所受损失恐怕难以得到全面赔偿。

　　在2010年，中国人民银行发布了《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令[2010]第2号）及其《实施细则》（中国人民银行公告[2010]第17号），开始对支付机构预付卡进行监管，实行牌照制度，要求相应的机构应取得支付业务许可证，并规定了具体的条件。后来，中国人民银行又在2012年和2013年发布《支付机构预付卡业务管理办法》（中国人民银行公告[2012]第12号）和《支付机构客户备付金存管办法》（中国人民银行公告[2013]第6号）等文件。

　　目前，国家对预付卡的管理区分了支付机构预付卡和单用途预付卡，在2011年，由中国人民银行、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局、预防腐败局出具，国务院办公厅转发的《关于规范商业预付卡管理的意见》（国办发[2011]25号）开始对单用途预付卡进行专门的管理。这个意见是由几大部委联合发布的，代表了不同的利益，意见中肯定了预付卡“减少现钞使用、便利公众支付、扩大消费”的积极作用，但是也指出商业预付卡市场存在“监管不严、违反财务纪律、缺乏风险防范机制、公款消费和收卡受贿”等问题，并开始实行“购卡实名登记制度”（购买记名卡和一次性购买1万元以上不记名卡，需实名登记）、“非现金购卡制度”（单位一次性购卡金额达5000元以上，或个人一次性购卡达5万元以上的，需通过银行转账方式购买，不得使用现金）以及“限额发行制度”（不记名卡面值不超过1000元，记名卡不超过5000元）。之后，商务部发布了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（商务部令[2012]第9号），要求自行发行预付卡的商业机构进行备案，商务部以“联合检查”的方式进行监督。

　　此外，国家税务总局也发布了《关于进一步加强商业预付卡税收管理的通知》（国税函[2011]413号），要求进一步加强商业预付卡的发票管理，严格购卡单位税前扣除凭证的审核管理，并强化对商业预付卡发、购卡企业的税收稽查。

　　看起来，国家对预付卡问题的规制已经拉开大幕，并把相关的风险防范、消费者利益保护、税收管理、贿赂腐败等问题纳入考虑范围，我非常赞成这种做法。但是，这些法律的执行效果如何呢？

　　（三）《关于规范商业预付卡管理的意见》的执行效果

　　以单用途预付卡所受规制为例，我们来观察《关于规范商业预付卡管理的意见》（以下简称《管理意见》）的执行效果。在这个文件出台半年之后，我请北京大学法学院的研究生们帮我做过调查[8]，这个《管理意见》的执行效果，与我预先估计的一样：效果欠佳，基本没有管住。商业预付卡确实可能滋生腐败，为行贿受贿提供便利，但它主要还是一种金融现象，尽管《管理意见》为小额卡（1000元以下的储值卡可以不记名）留下充分余地，但是市场上还有很多商业机构继续办理大面额、不记名的储值卡，也不要求实名登记，公然违规。特别是，在商务部开展了对单用途商业预付卡的联合检查之后，这种“顶风作案”的现象仍然存在，那只能说明商业机构发卡有巨大的利益，有不得不如此做的理由。这种现象的背后存在着深刻的社会原因。

　　商业机构发行预付卡，最主要的目的是快速回笼资金。资金紧张的问题难以从银行贷款方面获得解决，我们来对各国的贷款成本进行比较：美国贷款利息最高不会超过5％，澳大利亚4.5％，日本1％，欧洲债券利息超过7％就是警戒线，在我国，商业银行贷款利息最低是6.5％-7％，民间借贷利息最高不能超过4倍，即25％左右，并且这还是有抵押或担保的借款，民间高利贷的利息会更高。2013年6月中旬我国银行同业市场拆借利率一度高涨，真是闹了一次“钱荒”。

　　商业机构贷不到款，或者说贷款成本很高，就只能通过发卡，预先收到资金，然后解决商业的运营—这其实是商业模式的优势，也是一种金融创新，而只有业绩良好、品牌卓著的商家才能获得消费者的信任，也就可以发行更多的预付卡。

　　有人可能会提出疑问：为什么大型商业机构还需要大量的现金呢？他们的谈判能力强，在生产厂家面前很强势，可以先拿到货再付款，即使制造业的资金链条比较紧密，但是服务业对资金的需求为何也这样强烈？实际上，这是因为我国的流通领域成本太高，物流成本、社会交易成本都比较高，我国许多商品价格比外国市场上同类商品的价格还高。因此，商业机构承担的风险较大，不可预见性也很大，所以对资金需求比较明显。另外，我国的市场还处于扩张期，商业机会比较多，商家扩张的冲动也更强烈，所以他们想最快拿到现金，继续扩大经营。

　　对单用途预付卡进行管理的执行成本太高，以中国之大、商业部门之多、消费群体规模之巨，加之避税、发放职工福利、公关费用、送礼习俗等各类复杂情况交织在一起，很难一家一家严格“检查”。而商业部门发卡的违规成本却很低，传统悠久，并且对资金渴求热烈，商家千方百计违规，更加大了执法难度。

　　行政的力量也许不及市场的力量强大，解决问题的根本之道，还在于从根本上修改顶层设计，增加资金流通渠道，降低资本成本，使商业运营按照市场普遍规律进行，因势利导，才能顺利实现立法目的。

　　四、总结

　　现在我国出现了大规模的被商业部门圈起来的钱，我把它们称为“部门货币”，在法律上的定义是预付卡。“部门货币”有利于市场自由竞争，发挥市场活力和创造力，有利于企业做大做强，同时避免政府失灵给消费者带来损失。它的缺点是分散化、不稳定，助长腐败，并弱化中央银行的功能。特别是，商业机构通过发行（或超额发行）预付卡（储值卡），提前回笼资金，这是一种融资现象，对政府垄断发币权的不足是一种弥补。市场中只要有“部门”存在，“部门货币”就会存在，现金和银行卡的功能就会被部分替代，中央银行的功能也会被弱化。但是，换一个角度想想，发行货币权由中央银行“垄断”，效果一定好吗？现在既然有“部门货币”出现，破除中央银行的垄断的影响不一定完全是负面的。境外中央银行的构成也并非都由政府垄断，比如日本中央银行的民间股权占到45％，美联储都是民间金融机构的资金，还有我国香港特别行政区，三家发行港币的银行（汇丰、中银、渣打）都是上市的商业公司。所以发钞银行可能是政府的，也可能不是，这并不是由法律原因造成的，而是有历史原因的。从这个角度看，发行货币权并非一定要由中央银行垄断。

　　总而言之，“部门货币”充满发展前景，它具有灵活多样的形式，丰富了消费市场，是电子化发展的产物，也是信息化社会发展的产物。“部门货币”与统一货币、银行卡并行不悖，相互补充、和谐共存。它也牵扯复杂的金融问题，存在着很大的法律风险，所以法律规制必须跟上。但也需要注意，这一现象具有深刻的社会原因，要解决“部门货币”的问题，必须改变商业部门资金运作难题，增加资金流通渠道，降低社会流通领域的成本。

　　

　　【注释】

　　*法学博士，北京大学法学院教授。苏盼博士等人对本文也有所贡献，作者在此表示感谢。

　　[1]易纲、吴有昌：《货币银行学》，上海人民出版社1999年版，第27页。

　　[2]中国商业联合会商业预付卡规范工作委员会：“ 2012年中国商业预付卡行业报告”，2012年7月，第8页，http://www. docin. com/p-618940450. html，最后访问日期2013年7月28日。

　　[3]王俊秀：“北京一市民申请公开公交一卡通巨额押金利息去向”，载《中国青年报》2012年03月21日。

　　[4]这些规范性文件包括：《关于规范商业预付卡管理的意见》（国办发[2011]25号）；《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（商务部令[2012]第9号）；《支付机构预付卡业务管理办法》（中国人民银行公告[2012]第12号）等。见后文详述。

　　[5]《中国人民银行法》第20条规定：“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通。”

　　[6]转引自周轩千：“预付卡监管之殇”，载《上海金融报》2011年5月10日。

　　[7]比如，有媒体报道北京市的张先生在其居住的小区理发店办理了理发卡，一次性预付给理发店200元，但卡内余额还没有用完时，理发店就突然关门了。参见靖东：“购物卡缘何成为‘众矢之的’？”，载《中国商贸》2011年第22期。

　　[8]吴志攀：“商业预付卡为什么管不住”，载吴志攀主编：《经济法学家（第九卷）》，北京大学出版社2012年版，调查记录见该文的附件1和附件2，第503-505页。